Il Referendum del 22 e 23 marzo e gli argomenti di dibattito: l'analisi di Alessandro Lauro, Ricercatore di Diritto costituzionale e pubblico

Domenica 22 e lunedì 23 marzo 2026 si voterà per il referendum popolare confermativo della legge costituzionale recante: «Norme in materia di ordinamento giurisdizionale e di istituzione della Corte disciplinare», già ribattezzato ‘referendum giustizia’. In sostanza, cittadine e cittadini sono chiamati a esprimersi su una riforma costituzionale che incide sull’organizzazione della Magistratura. Ma esattamente, per cosa si vota? Qual è il dibattito politico che ruota attorno al referendum? Ne abbiamo parlato con Alessandro Lauro, Ricercatore di Diritto costituzionale e pubblico presso il Dipartimento di Economia di Ca’ Foscari.

Dott. Lauro, può spiegarci in modo semplice che cosa si vota in marzo e qual è il contenuto preciso del quesito referendario?

Le cittadine e i cittadini italiani sono chiamati a votare per approvare o respingere una modifica costituzionale che è stata approvata dal Parlamento con una maggioranza assoluta, ma non ‘qualificata’. Significa che la proposta non ha ottenuto un sufficiente consenso, pari ai due terzi dei membri di ciascuna Camera, all'interno del Parlamento per evitare il referendum. Referendum che, appunto, non è obbligatorio in tutti i casi di riforma costituzionale. Votiamo su una modifica della Costituzione che non intende rivedere la “giustizia”, come spesso erroneamente viene detto, ma l’organizzazione della magistratura. In sostanza, attualmente abbiamo un organo unitario di autogoverno che è il Consiglio Superiore della Magistratura (CSM). Se questa riforma dovesse essere approvata, avremo una disgregazione di questo organo in tre distinti nuovi nuovi organi. Un CSM ‘giudicante’, un CSM ‘requirente’ e un’Alta Corte Disciplinare che varrà per entrambe queste due funzioni. Le due funzioni - giudicante e requirente - sono quelle che vengono generalmente definite le ‘carriere’ dei magistrati e che, se la riforma passerà, verranno separate. Attualmente è possibile che un o una magistrata, una volta superato il concorso, possa accedere sia all'attività di giudice che di pubblico ministero (PM), ovvero di chi dirige le indagini e rappresenta la pubblica accusa nella sede del processo penale. Quindi questa riforma riguarda soprattutto l'articolazione dei nuovi organi di governo. 

Che tipo di referendum è e come funziona dal punto di vista costituzionale? Quali sono le regole su quorum ed effetti del voto?

In Italia esistono due principali tipologie di referendum, abrogativo e costituzionale. In questo caso parliamo di un referendum costituzionale. Voteremo su una modifica costituzionale che in Parlamento non ha ottenuto un consenso sufficientemente ampio e trasversale.
L'art. 138 della Costituzione prevede la possibilità di richiedere il referendum costituzionale dopo la seconda votazione da parte delle Camere di una legge di revisione costituzionale o di una legge costituzionale, solo quando maggioranza e minoranza non hanno trovato un accordo sulla modifica del testo. Se c'è una maggioranza di governo e una parte almeno dell'opposizione che è favorevole ad una determinata riforma, si associano e votano assieme, raggiungendo i due terzi in ciascun ramo del Parlamento, questo esclude ed impedisce in tutti i modi che si possa avere un voto popolare successivo. 
Viceversa, quando non si raggiunge questo ampio accordo, è sempre possibile chiedere il referendum costituzionale, e nel nostro caso è stato chiesto prima da quote di parlamentari, sia di maggioranza che di opposizione, ovviamente con finalità diverse. In questo caso abbiamo poi avuto anche una richiesta popolare, con la raccolta di 500.000 firme.
Non esiste nel referendum costituzionale un quorum costitutivo. Ciò significa che il voto produrrà effetti a prescindere dal numero di elettori ed elettrici che si sono concretamente recati alle urne. Se va a votare anche solo il 10% del corpo elettorale, il referendum costituzionale sarà valido. Quindi non andare a votare significa, di fatto, delegare la decisione ad altre persone.

Se prevale il Sì, cosa cambia concretamente? E se prevale il No, cosa resta invariato?

Se vince il no, la Costituzione non verrebbe modificata, il che significa che rimarranno in vigore tutte le regole, non solo costituzionali ma anche di legge ordinaria, che gestiscono la carriera dei magistrati. Resterà un unico CSM e rimarrà la possibilità, attualmente prevista, di passaggio dalla funzione giudicante alla funzione requirente e viceversa. Si noti che questa possibilità, allo stato attuale della legislazione, è concessa per una sola volta nei primi 10 anni di carriera. Una volta che la scelta è compiuta, le carriere restano distinte. 
Viceversa, se vince il sì, avremo anzitutto la scorporazione degli organi. Da un organo unitario, ne avremo tre. Due organi gestiranno la carriera dei Magistrati, eccetto una questione molto rilevante, quella connessa agli illeciti disciplinari, che invece verrà devoluta all'Alta Corte Disciplinare. Un illecito disciplinare avviene quando, nello svolgimento delle prestazioni connesse al rapporto di lavoro, chi lavora - in questo caso i magistrati - non adempie esattamente ai suoi doveri lavorativi. E’ una questione tra lavoratore e  datore di lavoro, in questo caso fra il magistrato e lo Stato. La sanzione massima dell’illecito disciplinare è il licenziamento, quindi non stiamo parlando né di reati né di responsabilità civile di giudici e PM, non è questo il tema. L’Alta Corte Disciplinare giudicherà unitariamente requirenti e giudicanti, quindi se anche le carriere vengono separate all'ingresso, se anche esistono due CSM che gestiranno le progressioni e le carriere di questi due gruppi, poi ci sarà un organo unico che sorveglierà dal punto di vista disciplinare. 
Aggiungo che questa riforma costituzionale, come anche ammesso da chi l'ha promossa, non è autoapplicativa, cioè bisognerà aspettare una serie di leggi ordinarie che integrino il testo della riforma e che spieghino meglio come funzioneranno alcuni passaggi, come per esempio il sorteggio. Attualmente il CSM viene costituito per due terzi tramite elezione da parte dei magistrati, per un terzo viene eletto dal Parlamento in seduta comune tra professori ordinari di università in materie giuridiche o avvocati con almeno 15 anni di esercizio professionale.
Queste proporzioni resteranno nella nuova versione dei due CSM, ma i componenti saranno sorteggiati. Come avverrà questo sorteggio, è uno dei punti da chiarire. Quello che possiamo già affermare è che, per il cittadino comune, di per sé non cambierà nulla, e nei processi rimarranno le stesse regole attualmente esistenti. Per questo ho sottolineato che non è un referendum sulla giustizia, perché non tocca in realtà l'amministrazione della giustizia nei casi concreti, ma riguarda solo l'organizzazione della magistratura. Gli effetti al momento non sono del tutto ponderabili. 

Quali sono gli aspetti più discussi o i possibili effetti nel medio-lungo periodo di questa consultazione?

Uno degli aspetti più discussi è proprio quello del sorteggio, che sembra disconoscere ai magistrati l'abilità o la capacità di discernere fra i migliori candidati da eleggere.
La scelta del sorteggio punta a evitare che si formino gruppi di opinione, gruppi politici, ‘correnti’ della magistratura che spingano i propri eletti al CSM. Da un lato c'è chi osserva come il sorteggio, anzitutto in Costituzione, potrebbe rappresentare un precedente pericoloso, l'incipit capace di sostituire l'elezione diretta con l’affidamento alla sorte. Un’altra parte di opinione sostiene che, in realtà, il tema delle correnti non viene risolto dal sorteggio. Semplicemente i rapporti di forza interni al CSM non saranno più determinati dall'elezione, ma dalla casualità. Quindi se l'obiettivo era quello di ridurre il peso delle correnti sul CSM, non è affatto detto che venga raggiunto.
Un secondo punto di discussione riguarda le effettive conseguenze della separazione delle carriere. Chi è favorevole alla separazione fatta in questi termini sostiene che impedire che giudice e pubblico ministero provengano dallo stesso gruppo creerebbe una maggiore terzietà del giudice nei confronti delle parti. 
Questa visione può essere opinabile nella misura in cui la separazione delle carriere si risolve nello sdoppiamento dei CSM, ma non è totale. Come dicevo, c'è un'Alta Corte Disciplinare che resta a presidio dell'intero ordine dei magistrati. Quindi, comunque, rimane un'idea di appartenenza di categoria e, peraltro, non c'è scritto nel testo della Costituzione che la separazione dovrà avvenire già a partire dal concorso pubblico. A dire il vero, nei Paesi dove esiste una separazione delle carriere o delle funzioni, anche per logiche esigenze di risparmio amministrativo e di spesa, il concorso rimane unico, la scelta viene effettuata una volta superate le prove ed esiste una scuola superiore della magistratura che organizza incontri di formazione e corsi di aggiornamento comuni. Mi pare un po' implausibile che in Italia si costituisca una seconda scuola superiore della magistratura requirente e, anche in prospettiva, non è detto che la duplicazione dei concorsi sia davvero una soluzione logica. Intendo dire, quindi, che, ammesso che lo si consideri un problema reale, nulla garantisce che PM e giudici “entrino” da porte separate. Sono temi sui quali occorrerà verificare poi l'attuazione legislativa.
C'è anche una piccola eccezione che prevede la riforma costituzionale: i PM di lungo corso potranno diventare giudici di cassazione su designazione del CSM giudicante. Questo mi porta a ribadire che il tema della separazione delle carriere è forse meno netto di quello che può sembrare a prima vista, e che l'oggetto reale della consultazione elettorale rimane l'organizzazione della magistratura nei suoi organi di autogoverno. 

Quanti giudici e pubblici ministeri ci sono in Italia, e quanti sono i casi di ‘cambio’ di carriera?

Attualmente andiamo a votare su una riforma costituzionale che riguarda circa 9.000 persone, considerando 7.000 giudici e 2000 pubblici ministeri. Nell’attuale CSM ci sono venti magistrati eletti, dei quali al massimo cinque possono essere pubblici ministeri. 
La percentuale dei magistrati che passa da una funzione all'altra, con un obbligo di cambio di regione (non si può fare i giudici dove si è stati pubblici ministeri e viceversa) è una percentuale bassissima che non sfiora neanche l'1%, quindi poche decine di casi.

Possiamo fare qualche esempio comparativo con altri Paesi?

I sistemi giuridici sono difficili da comparare. In molti sistemi democratici occidentali, in particolare quelli anglosassoni, il pubblico ministero appartiene al potere esecutivo e non è un magistrato indipendente come in Italia. 
In Francia la situazione è peculiare: c'è la separazione delle funzioni, ma non c'è la separazione delle carriere. Questo significa che un giudice può diventare pubblico ministero e viceversa quante volte vuole nella vita, ma quando diventa pubblico ministero si assoggetta da una gerarchia molto rigida. I pubblici ministeri sono parte dell’apparato statale, dipendono gerarchicamente dal Ministero della Giustizia e sono molto verticalizzati. Il Ministero mantiene poteri di indirizzo generale, per esempio può dare priorità al perseguimento di certi reati piuttosto che altri. La peculiarità, quindi, è che c'è una separazione molto netta delle funzioni, dove l’una è molto gerarchizzata e l'altra no, però i magistrati possono muoversi come vogliono da una all'altra. 
L’unico stato europeo che ha un doppio CSM è il Portogallo, con alcune specifiche: innanzitutto il concorso per le due carriere è unico e la scelta è successiva. Il CSM requirente portoghese resta un consiglio elettivo da parte dei magistrati di quella carriera ed è presieduto da un soggetto nominato dal governo. Quindi c'è un ibridazione fra un controllo parziale dell'esecutivo e un autogoverno della magistratura requirente, con la possibilità - che ora sarà prevista anche in Italia - che i PM di lunga carriera possano diventare giudici di cassazione.